战略识局与空间定局—— 成渝地区双城经济圈国土空间规划探索

       本文在中国城市规划设计研究院西部分院院长张圣海于“2020年度CAUPD业务交流会”上做的报告基础上整理而成，感谢作者授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！

作者 | 张圣海

中国城市规划设计研究院西部分院院长

作者 | 吕晓蓓

中国城市规划设计研究院西部分院总规划师

作者 | 张力

中国城市规划设计研究院西部分院

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规划背景

编制背景：国家重大工作任务

成渝地区一直以来是国家重要的战略安全后方，是国家经济社会发展的重要腹地,在新一轮国家区域经济布局下，成渝地区双城经济圈成为继京津冀、粤港澳、长三角之后提出的第四个区域增长极，承担着优化国家国土空间区域经济布局的重要使命。

2020年1月中央财经委第六次会议指出成渝地区双城经济圈建设是一项系统工程，要加强顶层设计和统筹协调，其中“优化国土空间布局”是七大重要举措之一。2020年11月18日印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中明确提出，“中央有关部门要加强与重庆市、四川省沟通衔接，负责编制印发实施成渝地区双城经济圈国土空间规划等规划或实施方案”。在此背景下，四川省、重庆市两地自然资源主管部门委托中规院西部分院进行技术统筹，联合重庆市规划设计研究院、重庆市交通规划研究院、重庆地质矿产研究院、成都市规划设计研究院、国家地调局成都中心、四川省国土空间规划院、四川省国土科技研究院、中铁二院等八家设计单位和中规院北京公司共同开展《成渝地区双城经济圈国土空间规划》（以下简称《规划》）编制。

技术思路：兼顾战略性和协调性

作为中央明确下达的重大工作任务，《规划》首先要体现国家意志，突出战略性，做好落实《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的战略要求，作为规划改革后，首个城市群层面的国土空间规划，也要落实《全国国土空间规划》和《长江经济带国土空间规划》明确的空间规划任务；同时，《规划》也要突出协调性，衔接两省市国土空间规划，推动两地凝聚空间共识、解决空间问题，开展共同行动。因此战略落地和空间协调是本次规划的两条主线。

在两地党政领导联席会和部门联席会议提出的任务要求中也不断强化了两条主线的思路。四川方面提出应共建大通道、共谋大发展、共获大支持，重庆方面提出要关注重点区域、重大项目、重大改革。均要求《规划》要理清一致的和不一致的方面，一致的要共同争取，做战略谋划，不一致的要解决矛盾，做区域协调。因此，《规划》以战略共识为基础，立足空间格局优化，聚焦六个具有共识性的关键领域作为规划工作重点，包括生态共保、交通互联、设施共建、产业协同、宜居共享、毗邻合作等，且每个领域都贯穿战略性和协调性两条主线。

面向战略性和协调性两条技术思路，制定解题方案——

• 战略识局：

        把握国家新要求、新趋势，寻找成渝发展突破口；

• 空间定局：

        识别两省市区域空间中的关键制约和矛盾冲突，谋划空间行动，协调空间关系，优化资源配置，支撑空间战略传导。

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战略识局：对成渝新一轮发展的战略认识

在战略性方面，首先聚焦国家要求，《纲要》对成渝地区双城经济圈提出了建设“具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质宜居地”的发展定位。围绕定位，国土空间规划首先需要研究让成渝承载这些国家战略的背景条件是什么，成渝地区的空间使命有哪些。

战略地位

回顾历史，成渝自古以来是中国重要的战略大后方，是中原抵御外敌最重要的退守、回旋和栖息之地，在秦朝、三国，唐宋乃至抗战等国家历史转折的关键时期均发挥了重要的“压舱石”和“回旋地”的作用。

目前国家面临着百年未有之大变局，地缘政治形势复杂多变，成渝地区在稳固国家地缘、社会经济、科技创新、生态环境安全等方面的战略地位显著提升。在国家新安全观下，成渝地区立足西南、经略周边的战略地位突显；在科技创新上，成渝地区在支持创新转型、落实信息数据安全备份的优势突出；在生态安全上，成渝地区肩负着筑牢长江上游生态屏障、守好国家资源富集区的重要使命。

图：成渝地区在国家历史重大转折期突出的战略地位（左）

图：成渝地区历史地理格局示意（唐代）（右）

重大机遇

在新发展格局下，成渝地区面临三个关键性变局和重大机遇：

• 机遇一：从区域中心到国家增长极，承担引领经济发展的新使命

在“双循环”格局下，成渝地区作为新的增长极和动力源的作用更加突显。2008年以后，经济新常态带来产业转移加速，成渝地区经济高速增长，经济增长贡献率超过京津冀、接近粤港澳，成渝在国家经济发展中的引领性和支撑性得到进一步强化。此外，成渝地区对西部地区影响力增强，在西部大开发的新格局中带动作用突出，国家明确给予西部大开发战略支点的重要定位。

图：1961-2019年四大城市群GDP占全国比重变化

• 机遇二：从内陆腹地到开放前沿，为成渝加速融入全球分工，建设对外开放新高地提供了机遇

在国家全面开放格局下，一带一路倡议让成渝从内陆腹地走向了开放前沿，作为长江经济带和“一带一路”的联结点，国际陆海新通道起点，成渝在国家陆海内外联动、东西双向互济新格局中的枢纽作用更加凸显。近年来，成渝地区经济外向度显著提升，对外贸易快速增长，成为区域新的增长动力。

图：1994-2020年年四大城市群进出口总额占全国比重变化

图：国家对外开放格局示意图

• 机遇三：从人口流出到人口回流，为区域社会经济发展和新型城镇化增加了动力

在新型城镇化发展阶段下，成渝地区从人口流出到人口回流，城镇化模式面临阶段性变化。成渝地区拥有9600万常住人口，人口基数大、人居环境优越，人口增长与回流态势突出，且对于高素质人才和旅游人口吸引不断增强，巨大人口红利和消费市场潜力将进一步释放。

图：2000-2019年四大城市群人口变化示意图

空间突破口

根据对成渝地区战略地位的分析和成渝地区关键性机遇的判断，进一步识别出从空间上落实国家战略的三个突破口：一是作为国家增长极和动力源，关注战略性产业与高水平创新功能布局；二是作为国家对外开放的枢纽门户，关注国际性功能与门户枢纽建设；三是作为重要人口承载地与消费市场，关注人居环境与公共服务提升。这三方面既是国家的要求，也是川渝两地的基本共识，是推动区域合作的核心动力。

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空间定局

空间定局之一：空间战略与行动

面向成渝区域发展的三个突破口，规划将空间战略聚焦到三个方面，作为指导各类空间布局和优化空间资源配置的核心线索，一是谋划创新驱动、高质量发展的战略空间；二是建构全面开放、高效链接的交通设施网络；三是建设独具魅力、高品质服务的生活宜居地。《规划》围绕这三个方面的空间线索，从寻找关键制约点出发，提出空间优化布局方案，并以空间行动作为落实抓手。

• 关键制约一：产业经济高端引领不足，腹地基础薄弱

面向高质量发展，成渝地区仍存在着产业经济高端引领不足，腹地基础薄弱的问题。对标国家“十四五”，成渝在国家制造业核心竞争力提升的8个领域均有欠缺，而在高级别创新科学装置、国家实验室等创新平台的布局中与京津冀、长三角有显著差距。

另一方面，成渝腹地的产业基础仍然薄弱。大规模制造业主要集中在都市圈的核心地区，与长三角相比，都市圈外围地区现代产业发展不足。例如2020年成都GDP超过苏州，但人均GDP却与苏州相差甚远。都市圈以外的其他地区现代产业培育不足，142个区县单元中24个一产占比超过20%，还处于工业化前期。

图：2019年各省份R&D经费投入情况

数据来源：《中国科技统计年鉴》（2020年）

图：长江沿线人均二产增加值

→ 空间布局一：重塑核心产业空间——融合创新链和产业链 

空间布局方面提出重塑核心产业空间的空间方案，着力构建创新小弧线和制造大弧线的产业空间新格局。一是沿成渝中轴地区的高铁线路，串联成渝地区的创新中心，整合形成区域创新走廊。二是推动生产制造功能在区域扩散，在区域交通网络化的前提下，从传统沿江产业走廊，走向更大范围的成渝腹地产业带。

图：现状产业布局示意图（左）、产业创新空间格局图（右）

• 关键制约二：对外运输成本高企，设施短板仍然突出

面向开放发展，成渝地区运输成本高企问题是关键制约。成渝地区运输能级低、运能不足，水运通道运能饱和，货运铁路多为单线，牵引力仅2200吨，且成昆、川黔和渝怀铁路利用率均已饱和；三峡船闸连续8年过闸货运量超过其设计能力。此外，通道限制导致成渝被动选择公路作为主要对外货运方式，公路成本高达0.49元/吨公里，远高于铁路（0.23元/吨公里）和水运（0.08元/吨公里）。

其次，成渝地区对外通道卡脖子问题突出，制约区域要素流动能力。出渝出川的高速通道瓶颈明显，300km/h以上时速的高标准客运铁路仅有成渝高铁，至京津冀、长三角、粤港澳缺乏高标准高铁通道。此外，内部商务联系的铁路服务支撑不足，与周边城市的高铁商务圈尚未成形。成渝间开行列车数量不足三大城市群核心城市间的1/2，甚至不足沪宁间的1/3。

图：长江航道通行能力示意图

图：城市群核心城市间开行动车组列车数量对比（班次/日）

图：铁路4小时可达地级城市的数量比较（单位：个）

数据来源：中国铁路12306铁路运营时刻表

→ 空间布局二：深化内陆对外开放——“西链陆海、东接三群”

面向开放发展，《规划》提出“西链陆海、东接三群”的开放空间战略。向西，增强与“一带一路”沿线国家的经贸合作，发挥“渝新欧”、“蓉新欧”贸易辐射作用，补齐南向铁路货运通道短板，着力打造国际物流通道的“生力军”。向东，以高速铁路通道为核心提高与周边地区、三大城市群的交往效率和商务联系，以高效铁海联运通道衔接东部沿海港口。同时，强化成都和重庆两大国际航空枢纽。

图：成渝地区双城经济圈对外开放格局示意图

图：成渝地区对外通道示意图

• 关键制约三：高端服务与县域服务短板明显

面向高品质生活宜居地建设，成渝地区仍存在高端服务与县域服务短板明显的问题。成渝地区人口净回流，主要是60后外出打工者遇到返乡潮，85后人才从异地就学到回乡就业。返乡60后大量集聚在县城，而其父辈们也多在县域，成渝县域将成为两代人的养老之所，养老服务压力空前巨大，需要提供两代人的养老服务。此外，县城发展动力更替。劳动返还、教育城镇化动力不可接续，失去外部反哺的县域消费市场将出现萎缩，县域新兴产业发展面临动力缺失的危险，寻找县域转型发展的新增长点成为当务之急。同时，成渝地区存在对高端人才吸引力弱，文化消费、国际化服务功能欠缺的问题。

→ 空间布局三：提升巴蜀宜居品质——“双圈国际化、组群强弱项”

针对人口新趋势下的服务提升，提出“双圈国际化、两群强弱项”的空间布局方案。重庆、成都两个都市圈，重点围绕建设国际化城市，提升生产生活的国际化服务能力，促进都市圈经济转型升级。在两地毗邻地区识别三个人口密集的片区，也是重点的人口回流地区，“川南渝西”、“万达开”、“成渝中部”三个城镇组群，全面提升县域公共服务水平，支撑县域产业经济发展，加快实现“北翼振兴”、“中部崛起”和“南翼跨越”。

空间定局之二：区域协调与政策

协调性主线主要聚焦三个重点领域，包括筑牢安全底线、整合设施网络、统筹资源配置。

• 重点领域一：筑牢长江上游生态屏障，兼顾保护和开发

从保护生态安全和粮食安全出发，统筹协调区域安全底线。共抓跨界连片地区的生态修复和六江流域的共保共治，推动共同开展重大生态保护与修复工程。兼顾保护和开发，统筹协调盆中耕地保护和盆周生态退耕。成渝盆中地区用地多宜性特征突出，既适合农业生产，也适合城市建设。此外，盆周25度以上坡耕地较多，需要统一退耕标准。

图：成渝生态空间结构示意图（左）、成渝农业空间格结构示意图（右）

• 重点领域二：整合基础设施，保障区域安全韧性

从建设标准、时序和布局的角度，统筹协调基础设施建设。一是统筹跨界道路建设标准和时序，改造14条瓶颈路、打通18条断头路。二是推动川电入渝，以川渝特高压环网为核心优化川渝主网架构，共享电力资源。三是统筹油气资源开发，统筹区域用电与外送需求，推进四川水电特高压外送通道建设。四是共同推进防灾减灾设施合作共建。

• 重点领域三：优化分类资源配置，统筹分区空间引导

统筹配置各板块、各分区用地资源、水资源，优化调整农业空间、生态空间保护目标，引导人口向优势地区集聚。同时，结合空间格局，在都市圈、中轴地区、两翼、盆周地区等通过差异化的空间政策引导资源配置。

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总结思考

作为城市群层面国土空间规划的一次探索和创新，成渝地区双城经济圈国土空间规划的编制面临着诸多挑战，不仅需要在规划研究和技术方法方面创新，更需要在规划过程中面对复杂的协调工作，包括中央和地方的协调，川渝两省市间的协调，两省市政府和地方市县政府的协调，以及各级各类国土空间规划的协调，发展规划与空间规划的协调，空间规划与专项规划的协调等等。

所以本次规划工作最重要的切入点是找准区域型国土空间规划在国土空间规划体系中的定位，做“有限规划”和“有用规划”。特别是要突出区域规划和省市规划的关系，不简单复制和拼合省级国土空间规划的管控内容；也要体现与发展规划的差异，不止停留在战略层面，更强调空间资源配置的统筹与长期可持续发展；既要对空间资源的开发与保护做必要的管控与约束，更要能引导区域高质量发展，能推动多方在规划层面达成共识，形成空间领域的共同行动。因此，本次规划是既是行动式的规划，也是政策导向的规划，既要以中微观的空间行动，驱动战略传导，也要以分区政策引导资源要素配置，促进空间格局优化。

成渝地区双城经济圈作为带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源，即将迎来新一轮发展机遇和重大变革，未来也将承担更加重要的区域使命和国家战略要求。

中国城市规划设计研究院西部分院长期扎根成渝，服务全国，曾参与了多轮成渝地区的区域规划，现在正在承担成渝地区双城经济圈国土空间规划的技术统筹工作，未来还将继续伴随和服务于成渝地区双城经济圈的成长和发展。

报告整理：马诗瑶.

新格局下对“成渝地区双城经济圈”的再认识

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